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土地行政补偿纠纷案行政判决书(2011)渝三中法行终字第00053号
重庆市第三中级人民法院
行政判决书
(2011)渝三中法行终字第00053号
上诉人(一审原告)袁某某，男，汉族。
委托代理人蔡某某，重庆某某律师事务所律师。
委托代理人萧某，男汉，族。
被上诉人(一审被告)某某县国土资源和房屋管理局。
法定代表人欧某某，局长。
委托代理人张某某，重庆某某律师事务所律师。
委托代理人周某某，某某县某某新区管委会副主任。
一审第三人某某县某某镇人民政府。
法定代表人杨某，镇长。
委托代理人王某某，某某县某某镇人大主席、政法书记。
一审第三人重庆市某某新区开发有限公司。
法定代表人张某某，总经理。
委托代理人杨某某，重庆某某律师事务所律师。
一审第三人某某县某某镇某某村民小组。
法定代表人贾某某，组长。
委托代理人谢某某，重庆某某律师事务所律师。
一审第三人某某县某某村民小组。
法定代表人舒某某，组长。
委托代理人谢某某，重庆某某律师事务所律师。
袁某某诉某某县国土资源和房屋管理局(以下简称某某县土房局)土地行政补偿一案，不服重庆市涪陵区人民法院(2011)涪法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2011年8月22日受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，袁某某作为被征收土地上青苗的所有者，未能得到补偿，具有诉讼主体资格。某某县国家统一征地办公室系某某县土房局所属的事业单位，受被告某某县土房局委托负责征地拆迁、补偿安置等具体工作，根据《行政诉讼法》第二十五条第四款:“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，某某县土房局是本案适格的被诉主体。
某某县土房局在未获得有权机关批准征收土地的情况下，与某某县某某镇某某村民小组(以下简称钻某某小组)、某某县某某镇某某村民小组(以下简称鹿某某小组)分别签订《征用土地补偿协议书》并进行了安置补偿，程序违法。鉴于所征土地上的建设项目已基本建成，撤销该征地补偿协议，将会给公共利益造成重大损失。加之该征收土地的行为在2011年2月16日得到了重庆市人民政府的批复同意，本案征地补偿协议不宜撤销。袁某某在被征地范围内合法流转的租赁土地上的青苗应当得到补偿，而某某县土房局对应当属于袁某某所有的青苗补偿等费，与两个村民小组签订了《征用土地补偿协议书》给付了村民小组，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款关于地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有的规定，损害了袁某某的合法权益，某某县土房局应当采取补救措施。一审法院遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决：(一)确认某某县土房局分别与钻某某小组、鹿某某小组签订的《征用土地补偿协议书》中有关青苗补偿的条款违法;(二)责令某某县土房局在本判决发生法律效力后六十日内对袁某某在钻某某小组、鹿某某小组被征收的租赁土地上的青苗依法予以补偿。
袁某某上诉称，本案证据显示本案实施征地的机关是某某县某某镇人民政府(以下简称某某镇政府)，该府在不具备实施征地职权，无征地批文，且并非出于公益目的下实施征地，并于2008年11月8日与村民小组签订征地补偿协议属于超越职权的行为，该行为违反了“先征后用”的程序原则，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》关于城市土地利用总体规划之规定，违法性应当确认。袁某某提交的证据足以证明征地违法，故某某镇政府在征地基础上实施的征地补偿当然违法，该违法行为使袁某某土地使用权和葛根所有权遭受侵害。袁某某遭受巨大的经济损失，在多次向某某县土房局、某某镇政府申请解决未果后，针对某某镇政府与村民小组签订的前述土地补偿协议向人民法院提起的诉讼符合法律的规定，人民法院应当依法审查该协议。故一审法院认定某某镇政府是受某某县国土局的委托实施征地，曲解袁某某的诉讼请求，未审查袁某某诉请审查的前述协议，而是审查并不存在的所谓某某县土房局与村民小组签订的协议，并在确认征地行为违法的前提下，责令某某县土房局对袁某某作出补偿决定，属于认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。请求二审人民法院撤销一审判决，确认某某县土房局于2008年11月8日分别与钻某某小组、鹿某某小组签订的《征用土地补偿协议书》违法并予撤销。
某某县土房局答辩称，某某镇政府作为被征地基层人民政府，在涉案征地补偿行为实施过程中仅是协助某某县土房局的工作，并非本案实施征地的主体。某某县土房局提交的证据可以证明，本案中实施征地补偿方案、与村民小组签订补偿协议的均是某某县土房局的行为。虽然涉案征地补偿行为存在一定的程序瑕疵，但该瑕疵现已经得到补正。袁某某认为该行为系某某镇政府实施，该行为违法的诉称理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。
某某镇政府述称，同意某某县土房局的答辩意见，我府仅是协助某某县土房局的工作，袁某某上诉理由不成立。
重庆市某某新区开发有限公司诉称，同意某某县土房局的答辩意见，本公司不是征地和征地补偿的主体，不承担相关责任。
钻某某小组、鹿某某小组诉称，同意某某县土房局的答辩意见，我方集体土地被合法征收后，相关部门已经支付了土地补偿费等费用，多支付的青苗补偿费用，我方未向村民分发，愿意依法退还。
袁某某为证明其主张向一审法院提供了以下证据：
1、袁某某与杨某某签订的《租赁土地经营权转让协议》;
2、《承包荒(茶)山协议》及公证书;
3、鹿某某小组、钻某某小组的《同意转让书》;
4、某某政府签订的《征用土地补偿协议书》
5、某某县某某新区管理委员会《关于冻结某某组团拟规划扩容范围内建设用地的通知》;
6、某某县某某新区管理委员会《关于进一步做好当前信访稳定工作的通知》、某管委信访初字〔2009〕1号《信访事项处理意见书》;
7、徐某某、黄某某、夏某某、贾某某、徐某某、舒某某的书面证言;
8、中国农业银行股份有限公司重庆某某支行与重庆市某某生态农业开发有限公司、重庆市某某生态农业开发有限公司与杨某某签订的《土地经营权转让协议》;
9、转款依据;
10、《资产价值评估咨询报告书》。
某某县土房局在法定的期限向一审法院提供的证据和依据有：
1、某某县城市总体规划某某用地规划图及局部修改图;
2、某某镇政府2007年7月18日关于在某某新区组团内禁止砍伐和种植任何作物的《通告》;
3、原某某县国土资源局某国土资预审[2008]10号《关于某某县体育场建设项目用地的预审意见》;
4、某某县人民政府某某发〔2008〕59号《关于拟征收某某镇钻某某村民小组和鹿某某村民小组部分集体土地的公告》;
5、《某某体育场征地红线图》;
6、《征用土地补偿协议书》、银行《进帐单》和《征地分配表》(各两份);
7、某某县人民政府某某府发〔2006〕25号《关于调整征地补偿标准做好征地补偿安置工作的通知》和某某府发〔2008〕23号《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》;
8、某某县发展计划委员会某某发改发〔2010〕71号《关于某某县实施城镇规划(某某)建设项目(第三期)可行性研究报告的批复》;
9、重庆市国土资源和房屋管理局渝国土房管规〔2010〕230号《关于下达某某县新增建设计划用地的通知》;
10、重庆市人民政府渝府地[2011]122号《关于某某县实施某某镇城镇规划建设用农用地转用和土地征收的批复》。
某某镇政府向一审法院提供的证据与武隆县土房局向一审法院提供的证据1-9相同。
经审查，某某县土房局提交的证据和袁某某提交的证据1-6系书证复印件，符合证据规则对书证的要求，具有真实性、合法性和关联性，予以采信;袁某某提交的证据7，系证人书面证言，具有合法性，能证明袁某某在涉案土地上种植葛根和涉案土地被征用的事实与客观事实相符，予以采信。袁某某提交的其他证据与本案不具关联性，不予采信。
根据上述合法有效的证据和当事人之有关称述，本院认定以下事实成立：
1995年7月25日,杨某某与原某某县某某乡继某某村民小组、梅某某村民小组(即现在的钻某某小组、鹿某某小组)签订了《承包荒(茶)山协议》，承包两农业社的茶山共计1120亩，承包期为50年。2007年12月18日，征得钻某某小组、鹿某某小组村民同意，袁某某通过与杨某某签订《土地流转合同》，转租取得前述土地中的800亩，租赁期为38年。之后，袁某某在租赁土地上种植了葛根。
2007年，为了打造与世界自然遗产和“最具震撼力”精品景区相配套的公共服务设施和接待游乐设施，某某县决定在某某新区规划修建体育场，并组建成立了重庆市某某新区开发有限公司。同年7月18日，某某镇政府发布了《通告》，禁止在某某新区组团规划区范围的所有林地耕地及拟征地范围内砍伐和种植任何作物。同年9月25日，某某县某某新区管理委员发布某某管委发〔2007〕34号《通知》，决定根据县委常委会会议精神，对某某组团拟规划扩容20平方公里范围内建设用地实施冻结，即日起停止以上土地上所有建设项目用地审批。2008年5月27日，某某县土房局通过了重庆市某某新区开发有限公司关于某某县体育场建设项目用地的预审。同年9月16日，某某县人民政府发布了《关于拟征收钻某某小组和鹿某某小组部分集体土地的公告》，拟征收两个村民小组的集体土地495.05亩，修建某某县体育场(含民族跑马场)。
为实施上述土地征收补偿，2008年11月8日，某某县国家统一征地办公室作为甲方分别与鹿某某小组、钻某某小组签订了《征用土地补偿协议书》，载明分别征收该两村民小组土地217亩、272.05亩;分别补偿鹿某某小组土地补偿费1045666.8元、青苗附着物补偿费67623.6元(其中青苗补偿费67623.6元)、安置补助费1045666.8元，钻某某小组土地补偿费1373360.4元、青苗附着物补偿费合计173105.28元(其中青苗补偿费124528.8元)、安置补助费1373360.4元。某某镇政府作为甲方代表在前述协议上加盖了印章，但未签注时间，某某县国家统一征地办公室未在该《征用土地补偿协议书》盖章。事后，某某县国家统一征地办公室在自己保存的前述两个《征用土地补偿协议书》上加盖了印章，并签注时间为“2010年8月26日”。2008年11月21日、22日，某某县国家统一征地办公室通过某某镇财政所分别向前述两个村民小组依约支付了相关征地补偿费2240737.20元、2963738.70元，以上款项包含了青苗补偿费。2009年上半年，重庆市某某新区开发有限公司着手开发前述被征土地，招标修建某某县体育场(含民族跑马场)。
2010年6月28日，某某县发展计划委员会以某某发改发〔2010〕71号《关于某某县实施城镇规划(仙女山)建设项目(第三期)可行性研究报告的批复》，原则上同意了重庆市某某新区开发有限公司编制的某某县实施城镇规划(某某镇)建设项目(第三期)可行性研究报告，新建体育场。同年8月6日，重庆市国土资源和房屋管理局以渝国土房管规〔2010〕230号《关于下达武隆县新增建设计划用地的通知》，同意下达某某县2010年新增建设用地计划24.4384公顷。2011年2月16日，重庆市人民政府以渝府地[2011]122号《关于某某县实施某某镇城镇规划建设用农用地转用和土地征收的批复》，批准征收了鹿某某小组、钻某某小组共计24.6012公顷土地，袁某某前述租赁取得土地在征地范围内。
2010年11月，袁某某在向有关部门主张其租赁土地使用权及地上葛根损失时得知前述《征收土地补偿协议书》，遂提起本案诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、重庆市人民政府《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第(三)项的规定，某某县辖区的征地补偿安置的法定组织实施机关是某某县土房局。其次，具有诉讼主体资格的行政主体包括行政机关和法律、行政法规明确授权的组织。某某县国家统一征地办公室，是某某县土房局的内设机构，并不是一个独立的行政机关，也没有得到法律法规授权而变成行政主体，只能受法定职权机关委托实施职权。本案中，某某县国家统一征地办公室受国土局的委托与鹿某某小组、钻某某小组签订《征用土地补偿协议书》，履行了某某县土房局的法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，本案的被诉行政机关应当是某某县土房局。袁某某认为涉案征地及补偿行为系某某镇政府实施，该府是本案适格被诉主体的上诉理由不能成立，亦与其一审诉讼指向相悖，其一审判决错列被告的主张本院不予支持。
征地补偿安置应当在土地征用的基础上实施，而被委托组织应当以委托机关的名义实施具体行政行为，故在涉案土地未获得有权机关批准征用前，某某县国家统一征地办公室受托实施征地补偿安置，以自己名义与钻某某小组、鹿某某小组签订《征用土地补偿协议书》，履行受托职责，程序违法。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、重庆市人民政府《重庆市征地补偿安置办法》第四条的规定，征用土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费专款专用，由安置单位管理、使用。故本案中，鹿某某小组、钻某某小组依法有权获得土地补偿费和安置补助费(若有青苗和地上附着物，还有权获得地上附着物和青苗补偿费)，而袁某某有权就其被征承租地上葛根获得青苗补偿费。某某县土房局实施的征地补偿包括土地补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费，符合法律的规定。该局通过签订《征用土地补偿协议书》的方式，将土地补偿费、安置补助费确定支付给鹿某某小组、钻某某小组亦正确合法。虽然该征地补偿行为程序违法，但涉案建设项目涉及公共体育事业，具有公益性，已基本建成，撤销该土地补偿、安置补助行为将给公共利益造成重大损失。且涉案土地已于2011年2月16日经重庆市人民政府渝府地[2011]122号《关于某某县实施某某镇城镇规划建设用农用地转用和土地征收的批复》批准征收，其主要程序违法性已经得到补救。何况前述《协议书》中有关土地补偿和安置补助的条款协议双方并无异议，已经履行完毕，并不影响袁某某的权益，故某某县土房局通过签订《征收土地补偿协议书》对鹿某某小组、钻某某小组进行土地补偿和安置补助的行为虽然违法，但根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条之规定不宜撤销，其执行效力本院予以认可。另外，因某某县土房局实施被诉征地补偿安置时，在未明确涉案土地上青苗权利人的情况下，将青苗补偿费确定支付给了鹿某某小组、钻某某小组村民小组，损害了袁某某的合法权益，属于滥用职权、适用法律错误，明显违法，故前述《征用土地补偿协议书》中关于青苗补偿费的条款应当予以撤销，某某县土房局应当依法重新对涉案青苗补偿作出具体行政行为。
综上，某某县土房局通过于鹿某某小组、钻某某小组签订《征用土地补偿协议书》实施征地补偿行为违法，其对涉案青苗的补偿行为应当予以撤销。袁某某请求撤销涉案《征用土地补偿协议书》的理由不能成立，其上诉请求本院不予以支持。一审判决认定案件基本事实清楚，判决责令某某土房局限期对袁某某涉案被征收租赁土地上的葛根依法予以补偿正确合法，其该项判决应当予以维持。但一审判决确认某某县土房局分别与钻某某小组、鹿某某小组签订的《征用土地补偿协议书》中有关青苗补偿的条款违法，保留对涉案青苗补偿行为的效力，适用法律错误，依法应当予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项、第(二)项，第五十四条第(二)项第2目、第5目之规定，判决如下：
一、撤销重庆市涪陵区人民法院于2011年7月22日作出的(2011)涪法行初字第16号行政判决第一项，即确认某某县国土资源和房屋管理局分别与某某县仙女山镇钻某某村民小组、某某县鹿某某村民小组签订的《征用土地补偿协议书》中有关青苗补偿条款违法的判决;
二、撤销某某县国土资源和房屋管理局通过签订《征用土地补偿协议书》分别对某某县某某镇钻某某村民小组、某某县某某镇鹿某某村民小组进行青苗补偿的行政行为;
三、维持重庆市涪陵区人民法院于2011年7月22日作出的(2011)涪法行初字第16号行政判决第二项，即责令某某县国土资源和房屋管理局在判决发生法律效力后六十日内对袁某某在某某县某某镇钻某某村民小组、某某县某某镇鹿某某村民小组被征收租赁土地上的葛根依法予以补偿的判决。
本案案件受理费50元，由被上诉人某某县国土资源和房屋管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨某某
代理审判员 谭某某
代理审判员 刘某某
二〇一一年十月十一日
书 记 员 杨某某
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