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要：地方部门应急预案的编制质量对完善我国应急预案体系起着重要作用。本研究以《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》为案例，阐述了地方部门应急预案编制应该把握的三个维度及其实现思路，讨论了地方部门应急预案编制中的难点及解决思路。关键词：应急预案；预案编制；地方部门预案；公路交通
根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，全国突发公共事件应急预案体系包括：总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案、大型活动预案。截至2006年底，全国已经制定各类应急预案135万多件，各省（区、市）、97.9％的市（地）和92.8％的县（市）和100％的中央企业均制定了总体预案。
地方部门应急预案，有两层含义：一是地方预案；二是对某类突发事件负有直接应急责任的部门预案。地方部门应急预案的编制质量对完善我国应急预案体系起着重要作用，这是因为突发事件多发生于地方，在“分级负责、分类管理”的基本框架下，对某类突发事件负有直接应急责任的地方部门应急预案决定着该类突发事件的初期处理效果，可以有效避免损失扩大。
而公路交通作为基础公共服务，无论是从公路交通突发事件应急管理本身来看，还是就公路交通在其它突发公共事件应急管理中的基础作用而言，预案在地方部门应急预案编制中都具有典型意义。
一、预案编制思路及其实现
2005年，国家开始建立以“一案三制”为核心的应急管理体系，应急预案全面推广至安全生产、自然灾害、公共卫生和社会安全领域，成为应对各类突发公共事件的基本制度与主要手段。相比于以往零散分布的各种预案，我国新建立的应急预案制度强调体系，具有完整的层级机构和内在逻辑。因此，编制预案不仅要从所应对的突发事件出发，还必须考虑到本预案在整个体系中的角色与功能。此外，应急预案体系本身也不是独立的，在“一案三制”的应急管理体系中，应急预案体系又与应急管理体制、机制与法制有着密切联系。预案编制需要从预案体系逻辑结构、“一案三制”综合体系、文本描述三个基本维度进行把握，而且前两个维度的重要性远甚于第三个维度。
（一）地方部门预案在整个预案体系中的定位与功能
从功能和适用范围来看，应急预案可以分为综合预案、专项预案、现场预案及单项预案。综合预案也称总体预案，主要从总体上阐述应急原则、思路、应急组织机构及其职责，一般应急程序等，是预案体系的顶层设计。专项预案则区分了特定风险的不同特点，针对某种具体的特定类型的突发事件，对应急组织结构、应急程序、应急措施进行具体说明，加强了预案的针对性。现场预案则是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制，通常是针对风险较大的场所或重要防护区域所制定的预案，更具操作性。单项预案则是针对大型公众的聚集活动或高风险的施工活动所制定的临时应急计划，它通常随着这些活动的结束而失去作用。应该说，总体预案、专项预案和现场预案构成了一个相对完整的预案体系，而单项预案则自成一体，前者强调的是制度化的应急计划，后者则是临时性的应急计划。总体预案之下必须有专项预案，才可真正操作；专项预案之上必须有总体预案，才可能形成体系。一个制度性预案体系最好有总体预案、专项预案与现场预案三个层次，最基本也必须有总体预案与专项预案（范文词典.fanwenz）两个层次。应急预案的目的在于应对突发事件，应该以突发事件为中心进行编制。专项预案应该由涉及某一特定突发事件的多个应急责任主体共同编制。但在实际编制过程中，有些专项预案简化为部门预案。
在我国五级行政管理体制中，除乡级人民政府以外，国家、省、市、县四级人民政府均要建立以“一案三制”为核心的应急管理体系。纵向上，应急预案体系至少包括四个级别，而中国行政组织结构“条块结合”的基本特点也使得专项预案和部门预案在纵向上存在着自上而下的行政指导关系。
《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》（以下简称本预案）仅由江苏省交通厅下属的公路局负责编制，为部门预案。在体系当中，横向上直接接受《江苏省突发公共事件总体应急预案》的行政指导，纵向上接受交通部《公路交通突发公共事件应急预案》的行政指导，向下又指导《××市公路交通突发公共事件应急预案》。江苏省交通厅编制并发布的《江苏省公路、水路突发公共事件总体应急预案》要求下属公路局编制《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》，在横向上使整个预案体系增加了一个层次，也使市、县级相应预案；体系增加了一个层次。在这种情况下，本预案只能作为《江苏省公路、水路交通突发公共事件应急预案》的子预案，其编制主体虽然名义上为江苏省交通厅公路局，但实际上应该为江苏省交通厅。本预案所在整个体系中的定位见图1所示。
《江苏省公路、水路交通突发公共事件总体应急预案》将突发事件分为7类：公路交通、内河交通、运输保障、船闸、港口特大事故、建设工程重大质量安全事故、群体性事件等，并要求所属公路局等部门分别编制专项预案。因此，虽然初步的风险分析表明，公路交通也可能发生重大运输事故、在建工程重大质量安全事故、拒不缴费和冲砸收费道口等群体性事件，但为避免与上述其它专项预案重叠，同时依据权责对等的原则，公路管理部门的主要职责就是确保公路路网畅通，因此，本预案的功能与适用范围是“Ⅱ级以上公路交通突；发公共事件的路网畅通保障”。具体包括四种情形：（1）国道、省道等干线公路出现严重交通中断或阻塞，需及时疏通；（2）公路、桥梁、隧道及其附属设施遭到严重破坏，丧失正常使用功能，需迅速恢复、抢修、加固；（3）施工现场发生安全事故，需进行救援；（4）对跨部门、跨行业的其他突发公共事件，按照上级应急指挥中心指令，在公路管理职责范围内执行相关要求。
（二）本预案相应应急体制、机制与法制设计
“一案三制”分别是指应急预案、体制、机制与法制。其中，体制设计解决的是应急管理主体的问题，包括应急指挥主体、协调主体、行动主体等。机制设计解决的是应急响应程序的问题，包括预防与准备机制、监测与预警机制、响应机制、联动机制和保障机制等。
法制设计解决的是应急规则问题，对应急响应主体之间的权责关系和应急响应程序的合法性进行明确的法律界定。
应急预案则是应急行动计划，对应急响应主体、响应程序和响应规则在突发事件发生之前即作出安排与明确，它是应急响应的操作手册，直接决定了应急响应的行动方案与行动后果。因此，应急预案、体制、机制与法制四者之间互为依存、相互制约，应急预案是对体制、机制与法制的文本说明，而应急体制、机制与法制也必须落实于应急预案之中。预案编制质量不仅取决于编制技术，更取决于应急体制、机制与法制的设计。
1、体制设计
《江苏省公路、水路突发公共事件总体应急预案》规定：交通厅成立应急指挥中心，为Ⅱ级公路、水路交通突发事件的应急指挥主体；成立应急办公室，设在厅办公室，为应急协调主体；突发事件发生时，成立现场指挥部，下设现场处置组、综合协调组、新闻信息组和善后工作组，为应急行动主体。Ⅱ级公路突发公共事件，作为Ⅱ级公路、水路交通突发事件的一个类别，其应急指挥主体仍为交通厅应急指挥中心，应急协调主体仍为厅应急办。它们的主要职责分别是启动预案、应急指挥和牵头成立现场指挥部、综合协调。不仅公路交通突发事件如此，内河、运输保障、船闸、港口、运输保障、建设工程重大质量安全事故、群体性事件等其他交通突发事件的应急指挥主体、协调主体和行动主体也应分别是交通厅应急指挥中心、厅应急办、现场指挥部及其各工作组。这也保证了专项预案与总体预案在体制上的衔接性。
专项预案与总体预案的要求有所不同。本预案作为Ⅱ级公路交通突发公共事件的专项应急预案，主要强调公路管理部门作为专项管理机构的职责。从体制上看，公路部门既不是应急指挥主体，也不是应急协调主体，而是应急行动主体之一——现场处置组的主要组成部分。为有效参与现场处置，公路部门内部作如下体制设计：
（1）成立应急工作组。由公路局局长任组长，副局长任副组长，各相关科室为成员。主要职责为在突发事件发生后，迅速赶赴现场，指导、协调受损公路加固、抢修、保通；指挥公路路网交通调度，协调相关部门，做好事发现场的交通疏导；协调应急装备和人力、物力的调集；及时将有关情况向市交通局应急指挥中心报告；结合工作实际，根据现场指挥部的指令，及时指导调整处置方案和计划。
（2）成立应急值班室。设在路网调度办公室，主要职责为实行24小时接警值班制度。对于所接到的报警信息，在进行记录和核实后，按规定报告程序和时限向省厅公路局和市交通局汇报。
报告内容主要包括：时间、地点、信息来源、事件性质、危害程度、影响范围、事件简要经过与发展趋势、已经采取的措施、需有关部门和单位施救和处理的有关事宜、报告单位、签发人、报告时间等。
2、机制设计
（1）预防与应急准备机制
预防与应急准备机制应该立足于平常行政，将那些在日常工作中长期实行、行之有效的制度纳人其中，其核心就是进行危险源的调查和评估，并及时采取相应措施。对于公路交通而言，这种危险源的调查与评估实质是一种脆弱性评估，即对那些容易发生问题的危桥险段和薄弱环节进行检查与整改。江苏省交通厅公路局有工程建设、路桥养护、路政管理、费用征稽四项基本职能，在职能行使过程中，对应的是日常安全巡查、养护预防、施工现场管理和收费站区管理等四项基本制度。本预案中详细规定了这四项措施在执行中可能发现的各种特定风险和每一种特定风险所应做的相应的应急准备。以养护预防为例，具体规定如下：养护部门定期开展路况调查工作，重点做好桥梁、涵洞、急弯、陡坡、高填方、沿山、沿河等重要部位基础数据的建档工作，及时、全面掌握公路基本状况；认真落实桥梁工程师制度，加强日常养护巡查，切实做好巡查记录，有计划地开展隐患排查，重点做好四、五类桥梁的巡查，强化预防性、周期性养护，及时采取防范性措施消除隐患；当公路路网可能遭受暴雨、大雪、大雾、冰冻或路桥发生坍塌时，会同路政部门按照规范设置警示标志，及时开展对路段险情相关资料的搜集与风险评估工作，加强与有关部门沟通和联系，建立抢险救灾的协调保障机制，督促养护单位做好材料和机械等抢险物资储备。
（2）监测与预警制度
对于公路管理部门而言，监测预警制度的核心就是随时掌握所辖公路路网的运行情况，这一任务主要由应急值班室完成。应急值班室应设立统一、便于记忆的值班电话，并向社会公众公开，对于接受的各种报警信息，应及时向省厅应急指挥中心报告。需要特别指出的是，来自于气象、水利、地质等部门的预警信息尤为重要，因为在导致公路路网中断的诸多因素中，自然灾害往往占据多数。因此，监测的信息来源既可以来源于报警信息，也可以来源于其他部门发布的预警信息。
预警制度的具体内容包括：一是预警级别制度；二是预警警报的发布权制度；三是预警发布后应采取的措施。交通部制定了公路交通突发事件的分级标准，同时根据本预案的适用范围——路网畅通保障，具体以路网及其附属设施的损坏程度和恢复通行所需要的时间作为分级标准：特别严重损坏和48小时以上为“特别重大”（I级）；严重损坏和24小时以上、48小时以内为“重大”（Ⅱ级）；较大程度损坏和12小时以上、24小时以内为“较大”（Ⅲ级）；损坏和12小时以内为“一般”（Ⅳ级）。按照规定，各级人民政府才有发布警报的权力，因此，对于江苏境内的各种突发事件，只有江苏省人民政府才有发布lI级预警的权力。发布预警的根本目的是对相应的应急措施进行授权，尤其是I级、Ⅱ级警报，通常意味着要采取转移、疏散等强制措施，这通常超出了平常行政权力许可范围。这种授权并不能通过应急预案等行政指导文件来完成，而是依据《突发事件应对法》，从法律层面进行授权。在实践中，具体的运行机制为气象、水利、地质等部门预警信息经由省人民政府发布，如果可能导致公路路网中断24小时以上、48小时以内的公路交通突发事件，江苏省交通厅可提请省人民政府发布公路交通突发事件Ⅱ级预警，并采取相应措施。
（3）响应机制
本预案的适应范围是Ⅱ级以上公路交通突发公共事件。只有当公路路网中断24小时以上，本预案才启动。这是分级响应的第一种工作机制，这也意味着当江苏省境内发生I级公路交通突发事件时，本预案也要启动。这与我国四级响应机制（国家、省、市、县）的原理一致，当I级突发公共事件发生时，不但国家要启动预案，省、市、县均要启动预案。
我国应急响应机制的总体方针是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”。其中，“属地管理”强调的就是事发地政府的应急责任，“分级负责”强调的是当突发事件的应急响应超出了事发地政府的应急能力，由上一级政府负责。因此，更符合现实情况的分级响应应该是基于政府应急能力。对于交通部门而言，当公路交通突发事件发生时，不管级别大小，事发地公路管理部门与交通管理部门都要进行应急处置，当突发事件超越了市一级公路部门和交通部门的应急能力后，本预案启动。这其中，有一种典型情况，当公路交通突发事件跨越两个以上市级行政区域时，需要省交通厅、公路局进行协调时，可视为超出市一级公路部门和交通部门的应急能力，本预案也要启动。这是应急响应的第二种工作机制，更符合实际情况。
当发生其他突发公共事件，按上级应急指挥中心指令，需要启动本预案的，本预案也可启动。这是第三种工作机制。这一机制保证了本预案与其他相关预案的联动关系。
（4）保障机制
就公路交通突发公共事件而言，相关的保障主要包括经费保障、人员保障、装备保障和通讯保障。在经费方面，省厅公路局每年都会安排应急工作专项经费，当财力难以支撑时，可向上级部门请求援助。在人员方面，由职能部门负责人、专业技术人员和各公路管理站、收费站相关人员组成路网调度、运行值班、抢修维护和事故救援等专业应急队伍；建立公路交通技术专家数据库，完善专家参与决策和咨询机制；通过日常技能和管理培训以及模拟演练等手段，提高应急人员的风险意识、业务素质、技术水平、熟练程度和应急处置能力。在通讯方面，充分利用省交通厅和各市公路处的应急指挥平台，应急工作机构的主要人员的电话、手机号码在单位内部公布并保持24小时畅通。
3、法制保障
对于公路管理部门而言，目前关于应急管理的法规有两类：一是单项法规或条例，如《安全生产法》、《公路法》、《江苏省高速公路条例》、《江苏省公路条例》中都有与公路交通突发事件应急管理相关的规定；二是一般应急法规，如《突发事件应对法》。这里有一个优先次序的问题，通常而言，单项法优先，只有在单项法规定的措施不足以应对危害时，才能使用一般法规定的应急措施。《安全生产法》、《公路法》、《江苏省高速公路条例》、《江苏省公路条例》的规定优先于《突发事件应对法》。
例如，2004年第二次修正的《公路法》第四十七条规定：因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床的，应当事先报经省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同水行政主管部门批准，并采取有效的保护有关的公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的措施。2004年修订的《江苏省公路条例》第二十八条规定：发生自然灾害公路受损时，公路管理机构、乡镇人民政府或者公路经营企业应当立即组织抢修；因严重自然灾害致使公路交通中断难以及时修复时，沿线地方人民政府应当及时组织力量进行抢修，并给予抗灾资金支持，及时修复被损坏的公路；对特大型公路桥梁，应当采取措施，及时做好雨、雾、雪等恶劣天气和突发事故情况下的养护管理工作，保持清障、救援等设备齐全完好。这些规定比《突发事件应对法》更详细地规定了应对公路交通突发公共事件应急权力的行使条件。
单项法中没有涉及的应急权责或与《突发事件应对法》相冲突的条款，则应根据高阶位法优先于低阶位法的原则，《突发事件应对法》优先。
（三）本预案文本描述要点
应急预案最终是用于应急管理实践，因此预案文本表述要尽量符合现实。应急计划的表述是否符合现实主要取决于两个因素：一是对突发事件的认知程度；二是管理者的应对行为。因而，可从以下两个方面着手：
1、对突发事件发生时的场景想像要尽量接近真实
公路交通突发公共事件的场景想像主要来源于经验总结。预案编制小组模拟了三种需要省级交通部门、公路部门进行应急响应的典型场景：（1）路、桥及附属设施损毁或无法正常运行，通常由暴雨、大雪、大雾、冰冻等恶劣天气造成，路网中断较为严重；（2）施工现场安全事故，通常由工程或养护施工造成，造成10人以上人员伤亡；（3）收费站区车辆严重堵塞，通常由过往车辆发生故障、停电或收费系统发生故障，路网中断较为严重。
2、对应急行为的说明要尽量明确
除了只写目前能够做到的以外，关于应急行为的表述还应有完整的句式结构，谁来做、做什么、怎么做务必表述清晰准确，这一要求自始至终贯穿于预案的编制过程。
二、预案编制的难点及思考
（一）预案编制难点
1、高速公路应急管理的体制与机制
中国高速公路管理体制极其复杂，从管理体制的范围来看，高速公路管理体制涉及建设管理体制、行业管理体制、运营管理体制和交通管理体制，其中后三者都与突发事件应急管理体制密切相关。
从运营体制上看，经过多次改革，目前江苏境内的高速公路均设立了相应的路公司负责运营管理，它们隶属于江苏省交通控股集团有限公司，而后者在行政上隶属于江苏省国资委，它与江苏省交通厅为同一行政等级序列，高于江苏省交通厅公路局。
从行业管理体制来看，江苏采用“行业归口型”公路行业管理体制，江苏省交通厅公路局既是一般公路的行政管理机构，又是高速公路的行业管理机构，但由于行政隶属关系不集中，行政管理难以落到实处。
从交通管理体制来看，江苏省交通厅下设江苏省高速公路路政总队，设在厅公路局，与厅公路局一套班子、两块牌子、合署办公，负责全省高速公路路政管理和监督工作，实行“统一派驻、垂直管理”，总队向各高速公路派驻支队，共8个高速公路路政支队、29个高速公路路政大队，统一行使路政执法管理职责。江苏交通控股有限公司及其下属的江苏高速公路工程养护公司负责高速公路的养护职能。
2004年12月7日江苏省人大修订的《江苏省高速公路条例》明确规定：“高速公路经营管理单位应当按照国家和省交通部门规定的技术规范和操作规程加强高速公路养护，并安排相应的养护资金，对高速公路实行预防性、周期性养护，保障高速公路经常处于良好的技术状况。”《江苏省高速公路条例》还规定：“公安部门负责高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故处理和治安管理工作。公安部门设立的高速公路交通巡逻警察机构负责具体管理工作。”这样，江苏省高速公路至少有交通厅、公安厅、交通控股有限公司三个管理主体，这种多头共管的格局使得高速公路出现了多个应急责任主体。
今年年初的全国大面积低温雨雪冰冻灾害，江苏高速公路由于多头管理，导致封闭多日，严重影响了交通，而普通国省干线公路一家管理，却始终畅通，很能说明问题。
2007年1月16日修订的《江苏省高速公路条例》规定：“高速公路交通巡逻警察机构、交通路政机构、高速公路经营管理单位应当根据各自职责，制定雨、雪、雾、冰冻等恶劣天气、突发事件等影响道路通行时的处置预案，共同确保高速公路安全畅通。”但如何共同确保？缺乏相应的权责约束和明确的联动机制。预案编制有一条基本的原则，那就是“只写能够做到的”，作为部门预案，本预案无法对交通部门管辖权之外的应急责任做出规定，而高速公路交通巡逻警察机构和高速公路经营管理单位也无法在各自的预案中对管辖权之外的应急责任作出规定。
2、应急装备保障机制
在政企分开的大背景下，自2002年以来，江苏省全面推行了以“管养分离、事企分开”为目标，以“资产置换、人员置换”为主要内容的公路改革，将养护、工程、服务等生产经营性单位，全部从公路管理机构中剥离出来，以资产为纽带组建新的企业，把从事建设养护的生产人员全部分流到企业中去。因此，自那以后省交通厅和公路局并不直接储备应对公路交通突发事件所需的各种机械设备，省公路局下辖的各市公路处机械设备储备情况也各不相同，少量市公路处有自己的工程、养护设备和养护队伍，其他大部分市公路处的工程、养护设备与人员经过改革后已经分离，成为独立核算企业，公路管理部门如果需要使用这些机械设备与人员，只能采用租赁方式，难以保证应急管理的需要。此外，在这种情况下，公路管理部门对应急装备的总体数量、型号、分布都缺乏了解，难以对资源进行优化配置。然而，每一个市公路处储备一定数量的应急装备不但容易造成重复建设和浪费，也不符合公路行业改制的趋势。对此，省公路局有建立区域应急装备中心的规划，但这只适合写进应急规划，而不能适合写在应急预案之中。
（二）相关思考
1、地方部门专项预案不宜简化为部门预案
地方部门专项预案简化为部门预案之后，只能在本部门职责范围内就应急责任进行表述，难以与其它预案进行有效联动。
2、地方专项预案编制应以突发事件为中心
从江苏省公路管理体制来看，交通、公安、国资三个部门都对高速公路交通突发事件负有应急责任，而高速公路作为路网的关键节点，其应急预案也不宜与国省干线分开。因此，《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》应由交通、公安、国资三家共同编制。只有这样，才能有效解决高速公路应急体制与机制的难题。
3、地方专项预案应附带应急资源数据库
对于公路管理部门而言，行业改制是大势所趋，机械装备与专业操作人员必将社会化。为满足应急处置需要，公路部门一方面可以与相关企业签订合作协议，保证突发事件发生时应急装备与人员的优先使用；另一方面可以自己建立应急装备中心，培训专业操作人员。无论是哪一种方式，都要求建立应急资源数据库，明确应急装备的种类、存量、型号、属性与地理位置，以利于优化配置。
4、尽量减少应急预案层级
应急管理重在快速反应，应急预案层级越少，预案体系的逻辑结构就越简单，预案之间的联动就越快，应急管理的效果也就越好。
注：本文是江苏省交通厅公路局课题《公路交通突发公共事件应急预案编制研究》、国家社科基金重大攻关项目《建立健全社会预警机制与应急管理体系》（课题号06ZD&025），国家社科基金课题《公共安全整合管理机制研究》（课题号07CZZ017）的研究成果。
作者简介：
张立早，江苏省交通厅公路局局长。伏如元，江苏省交通厅公路局助理调研员。张武卫，江苏省交通厅公路局。张海波，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心博士。
参考文献
[1]国务院应急管理办公室《2006年我国突发公共事件应对情况》《中国应急管理》，2007年第7期
[2]刘铁民《突发公共事件应急预案编制与管理》《中国应急管理》，2007年第1期
[3]汪永清《<突发事件应对法>的几个问题》《中国行政管理》，2007年第12期
[4]于安《制定<突发事件应对法>的理论框架》，《法学杂志》，2006年第4期。
[5]范维澄，翁文国，张志《国家公共安全和应急管理科技支撑体系建设的思考和建议》《中国应急管理》，2008年第4期
[6]马宗晋《对我国自然灾害应急行动的一些思考》《中国应急管理》，2007年第2期
[7]史培军《三论灾害研究的理论与实践》《自然灾害学报》2002年第3期
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